土地規(guī)劃層級應(yīng)以簡御繁

★《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制國家、省、市縣三級統(tǒng)一的空間規(guī)劃，并簡化自上而下的用地指標(biāo)控制體系，體現(xiàn)了總體方案對簡化規(guī)劃的要求。
★相比之下，目前土地規(guī)劃縱向?qū)蛹壊粔蚝喕?，自上而下的用地指?biāo)控制體系層級過多，導(dǎo)致各級規(guī)劃內(nèi)容相似度較高，不同層級規(guī)劃間的銜接與反饋不強(qiáng)。

★建議土地規(guī)劃原則上可規(guī)定為國家、省、縣（市）三級，即取消市（地）一級，還可根據(jù)實(shí)際需要予以調(diào)整，而不宜“一刀切”。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃；規(guī)定空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。此外，總體方案在健全國土空間用途管制制度方面，要求簡化自上而下的用地指標(biāo)控制體系。這些表述實(shí)際上都體現(xiàn)了總體方案對簡化規(guī)劃提出的要求。

就目前的土地規(guī)劃（主要指土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃）而言，對照總體方案的要求，在縱向?qū)蛹壏矫娲嬖诓粔蚝喕膯栴}。土地利用總體規(guī)劃分為全國、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，即五個層次。土地整治規(guī)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）四級，即四個層次。在自上而下的用地指標(biāo)控制體系方面同樣也存在層級過多現(xiàn)象。盡管國土資源部門提出了上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)等原則性要求。但是從實(shí)際情況看，還是存在上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足，中層規(guī)劃承上啟下作用不清晰，下層規(guī)劃操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)等現(xiàn)象，導(dǎo)致各級規(guī)劃的內(nèi)容相似度較高（俗稱“上下一般粗”），不同層級規(guī)劃的銜接與反饋不強(qiáng)。

當(dāng)然造成這種現(xiàn)象的原因很多，但縱向?qū)蛹夁^多不能不說是一個重要原因。特別是市（地）一級，在上有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級，下有縣（市）級規(guī)劃的情況下，能夠發(fā)揮作用的空間非常有限。特別是我國許多市（地）級行政區(qū)面積不足1萬平方公里，下轄縣（市）較少（如黑龍江省七臺河市除市轄區(qū)外只有一個勃利縣），都要求同時制定規(guī)劃，也就難免出現(xiàn)“上下一般粗”的問題。

為此建議，土地規(guī)劃原則上可以規(guī)定為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣(市)三級，即取消市（地）一級。當(dāng)然還可以根據(jù)這些年的實(shí)際情況予以調(diào)整。比如在土地整治規(guī)劃中，是否一定要編制?。ㄗ灾螀^(qū)）一級的？如果不搞?。ㄗ灾螀^(qū)）一級，是否可通過市（地）一級發(fā)揮作用？各直轄市是否需要搞區(qū)、縣級的？這些均可由各地根據(jù)實(shí)際需要確定，不宜作出“一刀切”的規(guī)定。至于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級或村級等基層規(guī)劃應(yīng)該由上一級根據(jù)需要自行決定。如直轄市不搞區(qū)、縣級的，則鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級的就顯得十分必要。實(shí)際上，在需要開展規(guī)劃的村鎮(zhèn)，具有精準(zhǔn)性和可操作性的基層規(guī)劃才能滿足精細(xì)化管理的需求。